Dans son ouvrage De l’administration des finances de la France, publié en Suisse en 1784, Necker rappelle l’importance du rôle des intendants de province et remarque : « L’on ne saurait apporter trop d’attention aux choix des personnes qui doivent remplir ces places. Un long usage y appelle uniquement les maîtres des requêtes ; et si quelquefois on suit aveuglément l’ordre d’ancienneté, souvent aussi l’on s’en écarte par des considérations de faveur ; ce qui vaut bien moins encore. »

La critique du système est double : elle porte d’une part sur l’exiguïté du vivier de recrutement – les quatre-vingts détenteurs d’une charge de maître des requêtes au Conseil du roi –, qui est loin d’assurer l’expérience et les compétences nécessaires pour accomplir la fonction d’intendant ; elle concerne d’autre part les critères du choix, qui aggravent le défaut précédent.

Sous l’Ancien Régime, les hautes fonctions sont confiées à la noblesse de sang – cas des ambassadeurs – ou bien elles sont aux mains de la noblesse de robe, qui a acquis ou hérité des charges vendues par le roi. L’intendant, quant à lui, bénéficie d’une commission royale, révocable à tout moment, spécifiant l’étendue des compétences qu’il exerce au nom du roi. Autrement dit, dans cet ancêtre du préfet, représentant du pouvoir central en province, sont présents en filigrane certains traits caractéristiques du haut fonctionnaire moderne.

L’abolition de la vénalité des charges, le 4 août 1789, et l’adoption du principe de l’égal accès de tous les citoyens aux 

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